中国为何要加快个税改革
刘浩
中国从20世纪80年代中期开始对国内居民征收个人收入调节税以来，这项对居民个人收入征税的制度已经实施30多年了。其间除了在起征点、中央和地方分享等方面进行过调整，在基本税制上没有变化。个人所得税制度关系到社会公平和广大群众福祉，理所当然地受到全社会关注。
中国个人所得税的主要问题
当前，在中国全面深化改革的大环境下，个人所得税改革不应再小修小补，而要抓住个税制度的关键问题，学习借鉴市场经济国家的通行作法，通过真正的改革，使中国个人所得税制度成为公平的税制、保护劳动者的税制、促进经济社会健康发展的税制。
1．分项计征所得税造成逆向调节。中国的个人所得税制度，对个人所得并不综合计税，名义叫个人所得税，实际是工薪税、个体工商户的生产经营所得税、企事业承包经营所得税、劳务报酬所得税、稿酬所得税、特许权所得税、股息红利所得税、财产租赁转让所得税等众多税项的组合，如表1所示。在个人所得税名义下，各种所得分别计证，执行各自的税率。其中，工薪所得按7级累进税率征税，其它大致按比例征税。这就造成收入越多元税负相对就轻，但如果集中为工薪收入，负担就重。一般情况是，越是高管高收入，收入来源就越多，而中下层人群，主要靠工薪所得，由此造成税收的逆向调节。据《中国居民收入分配年度报告》显示，在城镇居民五等份分组中，往往人均缴纳个人所得税增长最快的是中等收入组，而不是高收入组。
2．工薪阶层与劳动者税负偏重。中国的个人所得税中，对工薪所得按累进税率征税，即以劳动报酬为主来判断个人收入水平并实行累进税，加重了工薪阶层和劳动者的税务负担。个人所得中，有些是直接生产或付出劳动所得来的，比如工薪所得、个人经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得等，有些则不是直接劳动所产出，也可归为非劳动所得，比如股息红利所得、财产租赁转让所得等。在社会主义市场经济条件下，保护劳动者，鼓励劳动创造，限制寄生食利是题中应有之意。但中国现行的个人所得税制度，对工薪劳动所得累进征税，对钱生钱或吃租金等收入则按比例征税，这样一重一轻，与我们的价值观和市场机制都形成背离，客观上助推了经济脱实向虚和不劳而获的价值导向。
3．单一扣除标准违反税收公平原则。工薪所得税前单一的扣除标准未考虑纳税人的实际负担。以工薪所得扣除标准3500元来看，所对应的纳税人往往有各种不同的家庭情况。比如现在很多农村家庭的青年在城市工作，有的做公务员，有的做公司员工，有的做快递员，他们付出劳动，每月收入可达6000元到8000元，甚至更高，但是他的家中很可能有务农的妻子，需要供养的老人和孩子，全家就靠一份工资，他在城市还要租房；相对于另一个家在城市的青年，有房，父母都工作或有退休金，妻子也工作，同样都按3500元扣除后缴纳工薪税，这无疑是违反税收公平原则的。还有更直接的例子：两口之家，家庭工资收入都是7000元。甲家庭丈夫和妻子每人工资3500元，乙家庭丈夫工资7000元，妻子不工作，结果同样是家庭工资收入7000元，甲家庭不用缴纳工薪税，乙家庭则每月要缴税245元的工薪税。由于中国个人所得税制度不考虑纳税人的个案情况，类似的不公平现象比比皆是。
4．扣除项目少，不利于居民消费。扣除项目少，使中低收入群众税负重，不利于培育和扩大中等收入群体。中国个人所得税除了对工薪收入实行单一的扣除标准外，对其它劳动收入的税前扣除项目很少，主要集中在社会保险、单位福利、政策奖励与赔偿方面，对广大群众日常生活需要的支出项目几乎没有专项扣除。而市场经济国家的个人所得税，对于纳税人的家庭、生活、教育、发展等方面则有诸多的政策支持，包括赡养老人或儿童的费用扣除，孕妇的费用扣除，多子女的负担扣除，居住用房的贷款利息扣除，私人养老、医疗、意外保险费扣除，本人与子女的教育费用扣除，工作费用扣除，捐赠扣除等（见表2）。这些项目不仅是许多家庭的未来支出重点，而且也越来越成为中等收入群体的消费方向。在国家促进消费、拉动经济增长的大背景下，个人所得税的这种局限性已成为社会和谐发展的阻力和矛盾焦点。
5．个人所得税与整体税收不协调。个人所得税是政府调节居民收入的手段，应当服从党和国家大的政策目标。虽然中共十八大报告、十九大报告以及以前的报告精神，都提出要提高居民收入水平，实现居民收入与经济增长同步增长、实现劳动报酬与劳动生产率同步提高。但是从中国有个人所得税以来的30多年历史看，GDP总量年均递增15.1%，城镇居民和农村居民人均收入年均只递增了12.7%和11.9%。而同期个人所得税年均递增28%，不仅高于经济增长，也大大高于城乡居民收入的增长，这与保障居民合理的收入增长，让广大群众在改革发展中更有获得感是很不协调的。另外，中国税改的方向是逐步提高直接税比重，相应降低间接税比重。但是我们在个人所得税收入高速增长的同时，未能及时降低增值税等间接税收入，既增加了广大居民的个税负担，又未能抓住时机优化税收结构，客观上扭曲了国民收入分配格局，未能发挥累进型直接税对贫富差距的调节作用。
中国个人所得税制度改革推进缓慢
中国个人所得税制度中的问题，很早就被改革部门和财税部门发现并认识到了。为了纠正中国个人所得税制度的不足，借鉴通行市场经济国家的做法，保障公平性，加强调节性，早在1996年3月，国家就在八届全国人大四次会议批准的“关于国民经济和社会发展九五计划纲要”中提出，“要建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制”。由于这五年中未能完成个税改革，又连续20年写入以后的四个五年规划纲要。
在“十五”计划纲要的第16章提出，“建立综合与分类相结合的个人所得税制度”；在“十一五”规划纲要的第32章提出，“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”；在“十二五”规划纲要的第47章又提出，“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度”；在“十三五”规划纲要的第63章再次提出，“加快建立综合和分类相结合的个人所得税制度”。
这一改革从提出至今已经22年，目前仍然没有落实。其中固然有对实施难度以及税收成本提高的担忧，但主要是有关部门没有真正重视这项关乎人民切身利益、体现社会公平正义的改革，而是仅从税收组织收入的角度看待问题，以致于市场经济国家在没有计算机、没有互联网的条件下，都可以实现个人所得税综合计征、家庭申报、分项扣除、多退少补的制度，而中国将此写入五个国民经济规划纲要，却不实施、不检查、不问责，长期说而不动，很值得我们深思。
有关部门在延迟个人所得税制改革的同时，为缓和广大群众以及社会对个人所得税的意见，几度调高工薪所得计税起征点，把建立综合和分类相结合制度的改革核心内容，转为起征点高低的问题。中国1980年开征个人所得税，开征之初设定的费用扣除标准为800元，约为当年职工月均工资的12倍。直到2006年和2008年才分别将个人所得税工薪所得扣除标准分别调整到1600元和2000元，这时的扣除标准已经与全国职工月均工资相当。目前个人所得税工薪所得扣除标准是3500元，对比2017年数据，仅为全国城镇非私营单位职工月平均工资6193元的57%，稍稍高于2017年农民工人均月收入3485元，还略低于城镇私营单位职工月平均工资3813元。个人所得税工薪所得起征点相对于职工工资的进一步走低，也是造成个人所得税纳税的主体转变为中等以下工薪阶层的重要原因。虽然个税中工薪所得起征点亟待提高，但这并不能解决税制公平的问题，根本之策仍是推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革。
中国个人所得税的改革方向和目标
1．建立综合与分类相结合的个人所得税制度。改变中国目前只分类征收，不进行年度综合计税的做法，先行对个人各项所得按改革后的税率分类征收，而后于下年初由个人对上年全部所得实行申报，并填写个人年度重要支出项目与数额，由税务部门综合计税，审核个人各项扣除后的应纳税额，与上年实际纳税额进行比较，如纳税人已经多交税款则退还多交部分，如纳税人少交税款则通知其补交差额。其中，综合申报全部收入和填写主要支出项目数额是两个重要环节，前者对全部收入计税，多收入的多纳税，体现税收的垂直公平；后者针对个人家庭实际，扣除家庭生活实际支出，家庭负担重的少交税，实现税收的横向公平。
2．提高工薪计税起征点并实行动态调整机制。要把个人所得税中工薪税征税主体从中低工资收入群体转向中高工资收入群体，为此，应将工薪计税起征点从目前仅相当于全国农民工月平均工资的3500元调高至相当于全国城镇非私营单位职工平均月工资的6200元水平。政策含义是低于职工平均月工资的人群不再缴纳工薪税，高于平均数以上的工资收入群体才要缴纳工薪税。同时，按上年度居民消费价格指数（CPI）动态调高工薪计税起征点，假如今年起征点为6200元，当年居民消费价格指数（CPI）比上年上涨2%，则明年工薪计税起征点动态调整为6200元×1.02=6324元。
3．增加居民家庭支出项目的税前扣除。目前，居民生活中赡养老人与儿童、购买住房、子女教育、医疗健康是主要的大额费用支出，要通过改革将赡养老人或儿童支出，多子女负担支出，购买住房的贷款利息还款，大额医疗费与保险费，本人与子女的教育费用等项支出都列入年度个人所得税填报内容，在综合计税中给予税前扣除。在实际操作中，往往是日常分类预征个人所得税在前，多项家庭支出与扣除在后，对于这类家庭支出项目多而且生活负担重的纳税人，一般都会在年度纳税申报后，得到税务部门退还的应扣除款项，从而人们也会更主动、积极地向税务部门做纳税申报。
4．对资本和财产所得按累进税率计征。国家鼓励勤劳致富，从逻辑上看，就要对非劳动所得的寄生性和食利性收入进行调节，否则就不能鼓励劳动创造、不能维护市场公平竞争。在中国个人所得税改革中，要对减轻劳动收入税负的减收部分，通过适当加大对资本和财产所得的税收进行平衡，这也是保障国家税收收入的需要。许多市场经济国家都有资本利得税，也有的在公司所得税项下计征资本利得税，税率有10%至30%以上等多种规定。中国没有资本利得税，对于个人名下的资本利得、资产转让等所得，现在实行的单一比例税率明显偏低，至少应纳入累进征税范围，可考虑按所得额实行从15%到45%的累进税率征收资产所得税。
5．把个人所得税年增收额与增值税减税额挂钩。通过个人所得税改革，加大对高收入和非劳动收入的调节力度。在成熟的市场经济国家，个人所得税收入一般占到全部税收收入的20%到30%；转型国家个人所得税收入一般占到全部税收收入的10%到20%；中国个人所得税所占比例较低，只有7%左右（见表3），与一些拉美国家相当，主要原因是中国税收以流转税（增值税）为主，居民已经承担了大量的间接税负担，不可能再增加居民直接税的负担。未来中国应以个人所得税改革为契机，将上年度个人所得税增收额，作为下年度增值税减税基数，逐年调整，总体上不增加广大群众的税收负担，这样用三到五年的时间，把中国个人所得税占全部税收的比重提高到转型国家的平均水平，即从目前的8%提高到15%左右，逐步增强直接税对缩小收入差距的调节力度。
中国个人所得税改革的好处
1．个税改革有利于缩小贫富差距。中国个人所得税改为综合与分类相结合的税制，将对个人全部收入综合计征个人所得税。通过政策实施与技术手段的配合，将高收入人群纳入征管重点，堵塞分类征收中的漏洞，实现重点人群个人所得税应收尽收。另一方面，对广大纳税人群实施综合计征，年度申报，家庭扣除，可以更好地体现税收公平原则，对同等收入水平而不同家庭负担的，给予区别的税收政策，可减轻广大群众的个人所得税负担，避免高收入者少纳税、中低收入者多纳税的逆向收入调节。在成熟的市场经济国家，个人所得税多是综合税制度，实践证明，可以有效缩小贫富差距，明显降低市场初次分配的基尼系数。如果中国也实施这项改革，效果是可期的。据报道，美国年收入10万美元以上的纳税人纳税占全部个税收入的60%。英国经过个人所得税调节，居民收入基尼系数由初次分配的0.5降至再分配的0.37，加拿大则由0.49降至0.36，澳大利亚个人所得税加上社会保障政策，基尼系数由0.47降至0.297。
2．个人所得税改革有利于鼓励劳动收入。综合计征个人所得税的改革使得过去只对工薪收入累进征税，扩大到把股息红利、财产转让、赠与等非劳动所得也纳入累进征税成为可能。中国个人所得税分项收入中，劳动收入始终是纳税主体，虽然近年非劳所得税收增长较快，但调节力度不大。个人所得税收入中三分之二是工薪税，加上个体经营和劳务报酬纳税，个税收入中四分之三以上都是对劳动收入的征税。如果通过个人所得税改革设计，加大对个人所得中非劳所得的税收调节，逐步减轻对劳动所得的税收调节，就能把国家提出的鼓励勤劳致富的方针在税收政策上加以落实，让广大劳动者受到保护，让不劳而获者受到限制，在市场环境中树立鼓励劳动、鼓励创造的收入分配导向。
3．个税改革有利于扩大中等收入群体。现行个人所得税的纳税主体既然是中低工薪阶层，在社会结构中也就包含了现实与未来大部分的中等收入群体，这与国家多次强调要不断扩大中等收入群体的目标是矛盾的。在个人所得税改革中将纳税主体上移为中高收入至高收入人群后，中低收入群众就能得到应有的税收保护，从而为培育和扩大中等收入人群创造空间。另外，中等收入群体具有较强的健康安全、终身教育、购房置业、社会捐赠等支出偏好，税改后增加的税前扣除项目可以与此很好地对接，从而也能支持中等收入群体的消费、成长与发展。
4．个税改革有利于经济可持续健康发展。从中国不同人群的消费倾向看，高收入人群消费倾向递减趋势明显，而许多中低收入人群还在因收入水平约束而不敢消费或无力消费。在这种情况下，若个人所得税改革适当加强对高收入和过高收入阶层的税收调节，对市场消费几乎不会产生负面影响；同时若能有效减少中低收入人群的税负，则广大群众就可以将减税效应直接作用于增加消费中。加之税改后对纳税人的必要家庭消费能给予多项税前扣除，客观上也起着鼓励居民消费的作用。中国消费侧的这一政策变化配合供给侧结构性改革，有利于推动中国经济增长方式的转变，实现从生产到消费的良性循环。个税改革中体现的对创新收入、勤劳收入的鼓励，对非劳收入、投机收入的调节和限制，能够树立正确的社会利益导向，劳动创造的人多了，投机食利的人少了，优化的人力资源结构就会成为支撑和实现经济高质量发展的优良生产要素。（作者为中国经济体制改革研究会副会长）
